Surprise Nr. 482 vom 28.10.2020 «Nicht ohne Herz»
Bundesrichter Ulrich Meyer wehrt sich gegen den Vorwurf, ein unmenschliches Krankheitsbild anzuwenden. Gutachter*innen, die Millionen von der IV verdienen, hält er aber für unparteiisch.
Herr Meyer, ist das heutige Verfahren der IV fair?
Ja, es ist fair. Aber darf ich ausholen, eine persönliche Geschichte erzählen?
Sicher.
Meine drei Jahre ältere Schwester sass wegen einer Kinderlähmung im Rollstuhl. Bevor die IV ins Leben gerufen wurde, ging sie normal zur Schule, musste aber oft getragen werden. Einmal sagte der Lehrer zur Klasse: «Hüt göh’ mer uf e Maibummel.» Daraufhin stürmten alle Kinder hinaus, meine Schwester ging im Zimmer vergessen. Erst meine Mutter, die auf dem Weg zum Einkauf zufällig vorbeikam, hörte durchs offene Fenster ihre Stimme. Mit der Einführung der IV kam meine Schwester ins Rossfeld, eine Behinderteninstitution in Bern. Was ich damit sagen möchte: Die Schaffung einer obligatorischen Invalidenversicherung trug für Betroffene viel zur Eingliederung bei. Das war ein grosser, epochaler Wurf.
Heute wird gespart. Die Zahl der Neurenten hat sich seit 2003 in etwa halbiert.
Sie müssen auch die andere Seite sehen. Die IV war 1960 vor allem für eine überschaubare Anzahl Geburtsgebrechlicher geschaffen worden. Man konnte damals nicht ahnen, dass vierzig Jahre später jedes Jahr rund 28 000 Betroffene dazukommen würden. Man stelle sich das vor: Das ist eine kleine Stadt von Neuinvaliden, jedes Jahr.
Fakt ist, dass sich die IV verschuldete und die Politik zu sparen begann. Fast gleichzeitig erhöhte das Bundesgericht die Hürden für eine IV-Rente. Verstiess es damit gegen die Gewaltentrennung?
Nein. Invalidität ist im Bundesgesetz als «andauernde gesundheitlich bedingte Erwerbsunfähigkeit» definiert. Das Bundesgericht wirkte als Hüter des Gesetzes. Denn wäre es so weitergegangen mit der Zunahme an Invaliden, hätte die IV zu einem allgemeinen existenzsichernden Mindesteinkommen mutiert. Und ein solches hat das Volk mehrfach abgelehnt.
Wie meinen Sie das?
Seit der Einführung der IV haben sich zwei Dinge grundlegend verändert. Anfang der 1960er-Jahre definierte die Schulmedizin, wer objektiv krank war und wer nicht. Damit ist seit Langem Schluss. Dazu kam die Anerkennung des subjektiven Leidens: Man ist nicht nur dann krank, wenn es einem körperlich, seelisch und geistig nicht gut geht, sondern auch dann, wenn man sich in den Umständen, in denen man lebt – also in der konkreten persönlichen, familiären, Ausbildungsoder beruflichen Situation – nicht wohl fühlt. Auf gut Deutsch: «Wenn ich mich krank fühle, dann bin ich krank.» Das ist eine unerhörte Erweiterung des Krankheitsbegriffs.
Ist das nicht einfach Fortschritt? Ihre Kritiker*innen werfen Ihnen vor, ein veraltetes Verständnis von Krankheit zu haben.
Diese Kritik ist überholt. Heute versuchen wir, die versicherte Person in ihrer Ganzheit zu erfassen. Unser Bundesgerichtsentscheid von 2015 ist der Beweis dafür.
Bis dahin waren Sie davon ausgegangen, dass sich viele psychische Krankheiten in der Regel «überwinden» liessen – aus heutiger Sicht ein Fehler?
Nichts ist sakrosankt und für immer und ewig gemacht, nicht in der Medizin und auch nicht in der Justiz. Bevor wir die damals neue Praxis im Jahr 2004 beschlossen, führte zum Beispiel ein Schleudertrauma automatisch zu einer IV-Rente. Das fanden damals auch Schadenanwälte seltsam. Wir mussten also einen Umgang mit solchen unbestimmten Krankheitsbildern finden, zumal das letzte Leiturteil über zwanzig Jahre zurücklag – damals war noch von «Neurosen» die Rede. Uns war immer klar, dass dies keine definitive Lösung bleiben würde. Wir warteten sehnsüchtig darauf, dass Medizin und Psychiatrie sich einig werden, wie man diesem Phänomen begegnet.
Auch heute noch gelten psychosoziale Faktoren vor Gericht als «IV-fremd».
Natürlich ist eine Entlassung für einen 57-Jährigen eine Katastrophe. Wenn er nicht wirklich schwer depressiv wird und nicht mehr behandelt werden kann, bedeutet sein sozialer Belastungszustand an sich aber keine Invalidität. Das ist hart. Auch wir Richter empfinden Empathie für diese Menschen. Wir urteilen nicht ohne Herz, aber wir sind an rechtliche Konzepte gebunden. Diesen Menschen muss anders geholfen werden: mit Wiedereingliederungsmassnahmen beispielsweise oder mit zeitlich begrenzten Renten, etwa in Form einer Vorruhestandsleistung bis zum Erreichen des AHV-Alters.
Wir sprechen ja nicht nur von arbeitslosen 57-Jährigen, sondern beispielsweise auch von Opfern sexueller Gewalt. Warum ist jemand, der an einem Trauma leidet, weniger krank als jemand im Rollstuhl?
Krankheit ist nicht Invalidität. Ob jemand invalid ist, hängt davon ab, ob die Krankheit behandelt und die betroffene Person eingegliedert werden kann. Das muss in jedem einzelnen Fall genau abgeklärt werden.
Der Punkt ist ja, dass Jurist*innen weit in die Arbeit von Mediziner*innen und Therapeut*innen vordringen, indem sie entscheiden, wer krank ist und wer nicht.
Die Einschätzung der Arbeitsfähigkeit kann nicht einem einzigen Arzt überlassen werden. Das ist keine genügende Beweisgrundlage, um jährlich Zehntausende von Rentenansprüchen zu prüfen. Das muss breiter, interdisziplinär abgestützt sein. Auch Mediziner*innen bezweifeln das nicht. Wenn Sie einen Arzt bitten, Stellung zur Arbeitsunfähigkeit zu beziehen, dann müsste dessen ehrliche Antwort in vielen Fällen sein: «Ich weiss es nicht.»
Das Problem ist, dass die externen Gutachten oft das einzige Beweismittel sind. Sie werden kaum je hinterfragt. Ist es nicht problematisch, dass viele Gutachter*innen wirtschaftlich von der IV abhängig sind?
Wir am Bundesgericht sehen praktisch nur jene Fälle, die bereits mehrfach abgelehnt worden sind. Darum hören wir diese Klagen oft. Mir scheint, die Kritik sei vor allem darauf zurückzuführen, dass die Gutachter*innen nicht immer das von den Versicherten gewünschte Resultat erbringen, dauernd und voll arbeitsunfähig zu sein, im Sinne von: «Eine Expertise, die keine Arbeitsunfähigkeit attestiert, ist eine schlechte Expertise.» Nun wollten Sie wissen, ob es ein Problem ist, wenn die Gutachten aus Mitteln der IV bezahlt werden …
Genau.
Es gäbe natürlich andere Möglichkeiten. Vor Jahren habe ich die Idee einer versicherungsunabhängigen gesamtschweizerischen Abklärungsinstitution propagiert, mit einem Hauptsitz und Zweigstellen in den Kantonen oder Landesteilen, finanziert aus dem Bundeshaushalt. Diese Organisation würde die Begutachtung nicht nur für alle Sozialversicherungen vornehmen, sondern auch für Haftpflichtprozesse und Privatversicherungen.
Das würden Sie befürworten?
Ja. Denn das wäre eine für die Betroffenen weit besser akzeptable Lösung.
Es gibt ein Aber …
Dafür bräuchte es ein Bundesgesetz. Der politische Wille dafür ist schlicht nicht vorhanden. Auch die Versicherungen wollen das nicht; sie befürchten, dass ihnen die Abklärung des medizinischen Sachverhalts weggenommen würde. Kurz: Dass es keine solche Institution gibt, liegt nicht am Bundesgericht. Wir sehen unsere Aufgabe darin, unter den geltenden Rahmenbedingungen Gerechtigkeit durch ein faires Verfahren herzustellen.
Und da spielen die Gutachten eine zentrale Rolle. Es wurden Fälle publik, bei denen Gutachter Patient*innen nie gesehen hatten, mit Copy-Paste arbeiteten oder praktisch niemanden als arbeitsunfähig einstuften. Kann ein Gutachter, der von der IV jährlich eine halbe Million Franken erhält, wirklich neutral urteilen?
Man darf das Gesamtbild nicht aus den Augen verlieren. Gestützt auf genau dieselben Gutachten werden jedes Jahr 14 000 Neurenten gesprochen, der grösste Teil davon an psychisch und psychosomatisch Erkrankte. Dass die Gutachten aus Mitteln der IV entschädigt werden, ist für die ärztliche Einschätzung der Arbeitsunfähigkeit nicht relevant.
Die Zahl der Neurenten ist in der Tat stabil bei rund 14 000. Aber die Bevölkerung wächst, in den letzten zehn Jahren um rund eine Million.
Was ist der Zusammenhang?
Mehr Menschen gleich mehr Kranke gleich mehr Invalide.
Der Rentenprozess ist härter geworden, ohne Frage. Es wird mit harten Bandagen gekämpft. Im Gesetz steht: Nur die «objektive» Erwerbsunfähigkeit kann zu einer IV-Rente führen. Das heisst, auch das Bundesgericht kann für Krankheitsbilder, die sich nicht beweisen lassen, keine Rente sprechen. Wenn es etwa gleich wahrscheinlich ist, dass jemand dauerhaft arbeitsunfähig ist, wie dass er es nicht ist, kann es keine Rente geben. Das war übrigens nicht immer so. Darf ich ein prägendes Berufserlebnis erzählen?
Gerne.
Als ich 1981 mit 28 Jahren als Gerichtssekretär begann, hatte ich es mit vielen Fällen von Gastarbeiter*innen aus Italien, Spanien, Portugal und Ex-Jugoslawien zu tun. Wegen der grossen Wirtschaftskrise Mitte der 1970er-Jahre wurden etwa 100 000 Arbeitnehmende und Stellenlose nach Hause geschickt, weil es noch kein Freizügigkeitsabkommen gab. Viele von ihnen hatten vorher in der Schweiz eine IV-Rente erhalten. Die Italiener*innen schickte die neu zuständige IV-Kommission für Versicherte im Ausland zu einem Vertrauensarzt nach Rom. Dieser kam fast bei allen zum Schluss: dem Patienten geht es besser, die Rente wird aufgehoben. Diese Fälle kamen dann zu mir. Vielen ging es natürlich nicht besser. Es blieb mir also zu prüfen, ob die IV-Rente am Anfang «zweifellos unrichtig» zugesprochen worden war. Ich fand Anhaltspunkte dafür und solche dagegen. Aber es war kaum je «zweifellos unrichtig» – mit dem Resultat: Die Rente lief weiter. Und die Richter lobten mich für die gute Arbeit.
Heute müssen Versicherte ihre Krankheit beweisen. Das ist vor allem für psychisch Kranke schwierig.
Würden wir darauf verzichten, könnten wir mit der administrativen und justizmässigen Anspruchsprüfung aufhören. Für einen behandelnden Arzt ist die Beweisbarkeit nun einmal kein Thema. Der Patient ist da, vor ihm, mit seinen Klagen, in seiner Subjektivität. Die Ärztin kann ihn nicht einfach aus der Praxis schicken. Für einen Juristen aber ist die Beweisbarkeit das A und O. Derjenige, der einen Anspruch stellt, trägt die materielle Beweislast. Das ist eines der Grundprinzipien des Rechts. Immerhin braucht es im Sozialversicherungsrecht nicht wie im Ziviloder Strafrecht den Vollbeweis. Es genügt «die überwiegende Wahrscheinlichkeit».
Seit 2015 gilt vor Gericht die sogenannte Indikatorenpraxis. Am neuen Verfahren wird kritisiert, dass die IV-Stellen ein Instrument erhalten haben, mit dem sie Gutachten nach Belieben interpretieren können.
Der etwas steifbeinige Begriff «Indikatoren» bedeutet ja nichts anderes als Beweisthemen. Diese sollen dazu dienen, die versicherte Person ganzheitlich anzuschauen. Nach unserem Leitentscheid gab es in der Tat das Problem, dass IV-Stellen die gutachterlich attestierte Arbeitsunfähigkeit sehr oft nicht befolgten. Dann kamen die Fälle vor die kantonalen Gerichte, wo die Gutachten mit der juristischen Brille gewürdigt wurden. Ich verstehe hier die Schadenanwält*innen. Mit dem jüngsten Leitentscheid (BGE 145 V 361) zeigt das Bundesgericht auf, wann es angebracht ist, auf ein Gutachten abzustellen und wann nicht. Nun muss man schauen, wie das in der Praxis umgesetzt wird. Die Versicherungen, die Anwälte, die kantonalen Gerichte müssen sich jetzt erst einmal darauf einstellen. So etwas braucht Zeit. Das Bundesgericht ist ja nicht an der Front, wir können nicht alles reglementieren. Was denken Sie, wie viele Fälle wir gesehen haben, wo wir uns gedacht haben: Hätte ich als IV-Beamter ausgerechnet diesem Mann oder dieser Frau die Rente weggenommen?
Und?
Man prüft alle juristischen Möglichkeiten, um solches zu verhindern. Wenn aber alles rechtlich einwandfrei ist, dann ist nichts zu machen. Da ist sehr viel Verwaltungsermessen dabei. Es gibt aber eben auch viele Fälle, wo die Rentenzusprache seinerzeit à la légère erfolgte und wo jahrzehntelang eine Rente zu Unrecht ausgezahlt wurde, das muss man auch sehen.
Ob jemand wieder arbeiten kann, hängt nicht nur an ihm selbst. Oft werden IV-Renten mit dem Verweis abgewiesen, dass «angepasste Tätigkeiten» möglich seien. Solche Jobs gibt es aber oft gar nicht, vor allem nicht für Niedrigqualifizierte wie einen Bauarbeiter oder eine Putzfrau.
Was ist mit seriellen Tätigkeiten in der Produktion, die Überwachung von Maschinen, von automatisierten Abläufen? Die Rechtsprechung geht davon aus, dass es solche Jobs gibt.
Der Arbeitsmarkt ist in den vergangenen Jahren härter geworden. Von einem «ausgeglichenen Arbeitsmarkt» kann doch keine Rede mehr sein.
Das ist so im Gesetz festgeschrieben und für das Bundesgericht verbindlich. Es ist daher für uns rechtlich ausgeschlossen, die konjunkturelle Beschäftigungslage zu berücksichtigen. Hingegen trägt das Bundesgericht strukturellen Änderungen wie zum Beispiel dem Verschwinden eines Berufes oder der fehlenden Verwertbarkeit früher erworbener Kenntnisse durchaus Rechnung, wie zahlreiche Urteile zeigen.
Die von Gutachter*innen in ein bis zwei Stunden attestierten Arbeitsfähigkeiten sind meistens abstrakt und theoretisch. Müsste die Festlegung der Arbeitsfähigkeit nicht besser anhand von beruflichen Abklärungen erfolgen?
Dazu muss ich etwas sagen, was Ihnen vielleicht nicht so gefällt. Berufliche Abklärungen können zwar durchaus wichtig sein, um das Gesamtbild abzurunden. Aber: Sie hängen stark von der Einstellung der Person ab. Neutrale Untersuchungen zeigen, dass es in der medizinischen Praxis einen erheblichen Unterschied macht, ob bei der Patientin ein Rentenantrag hängig ist oder nicht.
Sie haben die Rechtsprechung zur IV in den letzten zwanzig Jahren geprägt. Macht Sie das stolz?
Diese Frage zielt auf eine Personifizierung der Justiz. Das lehne ich entschieden ab.
Die Frage sollte das Interview persönlich abschliessen. Zweiter Versuch: Nächstes Jahr gehen Sie in Pension. Haben Sie Pläne für die Zeit danach?
Definitiv nichts, was mit Juristerei zu tun hat. Total 41 Jahre seit 1979 sind genug. Ich habe viele Interessen schöngeistiger Art. Denen möchte ich vermehrt nachgehen. Und vielleicht mache ich daneben etwas Soziales.
Reaktionen auf das Interview
Das Bundesgericht steht bezüglich seiner Haltung zum Abklärungsverfahren der IV in der Kritik (siehe Haupttext ab Seite 8). Im Interview mit Surprise äussert sich Bundesrichter Ulrich Meyer erstmals ausführlich zu den Vorwürfen. Recht unverhohlen räumt er ein, dass er die Ausdehnung des Krankheitsbegriffs der Medizin «unerhört» finde. Die Indikatorenpraxis verteidigt er mit Verweis auf ein kürzlich veröffentlichtes Leiturteil. Und in Richtung von Betroffenen sagt er: «Auch wir Richter empfinden Empathie für diese Menschen. Wir urteilen nicht ohne Herz, aber wir sind an rechtliche Konzepte gebunden. Diesen Menschen muss anders geholfen werden.»
Juristische Vertreter*innen von Betroffenen widersprechen ihm. Dass der Bundesrichter das Gefühl habe, den Menschen gerecht zu werden, mache ihn sprachlos, sagt Anwalt Philip Stolkin. «Offenbar ist ihm nicht bewusst, was diese Rechtsprechung bei den Menschen bewirkt, die Verzweiflung, in die er und seine Richterkolleg*innen die Menschen mit einem Handicap treiben, wenn sie ihnen die Subsistenzgrundlagen absprechen.» Stolkin fordert das Bundesgericht dazu auf, diese Menschen als Subjekte des Rechts wahrzunehmen, «statt ihre Leiden mit einer angeblichen wissenschaftswidrigen Objektivierung schön zu reden».
Rainer Deecke, Präsident des Schmerzverbands touché.ch, begrüsst es zwar, dass sich Meyer der Kritik stellt und die dringend notwendige Debatte möglich macht. Er widerspricht aber seiner Aussage, wonach die Leiden vieler Betroffener bloss subjektiv seien. «Damit wären sicherlich viele Schulmediziner nicht einverstanden.» Zudem verkenne das Bundesgericht die harten Realitäten des Arbeitsmarkts, der sich in den vergangenen sechzig Jahren grundlegend verändert habe. «Ich habe es noch nie erlebt, dass ein Bauarbeiter mit kaputtem Rücken eine Stelle in der Produktion oder Überwachung finden konnte.» Dieser trete heute in Konkurrenz mit Hunderten gesunder, voll leistungsfähiger Mitbewerber. «In unserer Dienstleistungsgesellschaft sind solche einfachen, wechselbelastenden Tätigkeiten sehr rar und äusserst gefragt», so Deecke. Aufgrund des Strukturwandels erstaune es auch nicht, dass Menschen heute eher aus psychischen denn aus körperlichen Gründen krank werden.